三权分置探索宅基地走出灰色地带 严格土地用途管制

1月15日，2018年全国国土资源工作会议在北京召开。国土资源部部长、国家土地总督察姜大明公开表示，政府将不再垄断居住用地，将试点宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

舆论为之沸腾。

根据现行法律规定，宅基地指的是村集体给本集体内部村民使用的、用来建房的土地。宅基地的“三权分置”指的是落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

而在《中华人民共和国物权法》中，宅基地的农村集体所有制得到延续，其转让不但限于农村集体内部，宅基地的使用权也不得单独转让。此次姜大明的公开表态，或将成为宅基地进入用地市场的先声。

早在2015年，国家已针对完善农村土地制度开展试点工作：当年2月，第十二届全国人民代表大会常务委员会会议决定：授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。三年试点改革原本于去年底结束，但考虑到有些问题需要通过进一步深化试点解决，全国人大决定将试点期限延长一年。

在中国人民大学经济学院教授刘守英看来，推动当前的宅基地制度改革，有其内在的必要性和迫切性。“固化的宅基地制度限制了农村发展的活力。”刘守英告诉时代周报记者。

2.7亿亩宅基地市场

消息传到千里之外的广东佛山南庄镇紫南村时，党委委员罗永秋十分兴奋，在他看来，宅基地的“三权分置”“将是推动农村住房的大革命的重要力量”。

紫南村是全国十佳小康村。在罗永秋看来，宅基地“三权分置”将会促进农村集体土地资源的有效配置，从而发挥这些土地的最大价值。

中科院在2013年的调研显示，全国2.7亿亩宅基地中，闲置的有1.14亿亩，相当于5个北京的面积。

中国农业大学中国农民问题研究所所长朱启臻教授对时代周报记者指出，储量巨大的宅基地资源，在城市用地资源日渐枯竭、农村人口长期处于净流出的今日，或将成为解决当下城乡不平衡的有力方法。

长期以来，土地作为稀有资源，采用的是有偿使用方式。早前采取的是土地协议出让，政府与土地使用者协商，签订出让合同，受让人缴纳土地出让金。

在经济发达的省份，因集体土地使用权转让而引发的纠纷时有发生。以珠三角地区为例，现行《土地管理法》规定，集体土地不可以转让出租。但迫于产业发展，20世纪80年代起，半地下形式的土地使用权转让在珠三角一直存在，法律风险一直存在。

直到2015年，在城市建设用地日益紧张而闲置宅基地逐步增加的背景之下，国家33个农村土地改革试点落地，农村土地才在部分区域“迎来阳光”。

以义乌市为例，自2015年3月被列为全国农村土地制度改革试点地区以来，义乌逐步探索建立了农村宅基地“三权分置”制度体系。从农村宅基地“取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理”七个方面进行制度创新，赋予农民更多财产权利。

据统计，义乌市现已有3160户农户累计退出农村宅基地，建筑占地面积27.66万平方米;24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，占全国试点地区总量的1/3以上。

“农村集体土地的改革，对于激活农村沉睡的资产，增加农民的财产性收入具有重大的意义。”朱启臻表示。

冰火两重天

在经济发达地区和欠发达地区，宅基地的际遇堪称“冰火两重天”。

自改革开放以来，珠三角城市大力发展厂房等物业经营为主的外向型经济，农村家庭普遍通过建房出租、合建厂房商铺等形式使用宅基地，吸引前来投资的商人。

来自农村外的城市居民甚至归国华侨、商户也纷纷到村集体购置宅基地，或自住或出租。这种游资“种房”的情形反映了特定历史时期经济发展的需要，也造成了“一户多宅”、超标准面积、非住宅用途、小产权房等问题。随着时间推移，这些宅基地又因私下流转、扩建改建衍生出大量其他权属纠纷。据罗永秋介绍，在紫南村，一栋7层高的自建房一年能为一户业主提供近10万元的租金收入。虽然该村已全部清退出租屋，但在周边其他村里，宅基地依然是村民眼中的摇钱树。

朱启臻告诉时代周报记者，我国施行严格的土地管制制度，很多地方有20多年不再批宅基地了。由于许多农村地区的土地分配已经固化，导致许多新分户的村民没有宅基地可分配;另一方面，农村里有些人原来有宅基地，但后来进城务工了，或者已经转成了城市居民，原先的宅基地就出现了闲置。

在刘守英长期跟踪的四川泸县，宅基地遇冷的现象却很突出。

和许多中西部的农业大县一样，泸县的农民为了增加收入，多数农村劳动力都选择外出务工或经商。

但同为外出务工者，不同年代的人却存在着显著的代际差异。据刘守英介绍，“农一代”(20世纪四五十年代出生的农民)对家乡和土地有很深的情结，虽然暂时离乡出村，但最终都会选择落叶归根。而“农二代”(上世纪60年代及以后出生的农民)虽然沿袭着上一代外出打工的特征，但他们“离土出村不回村”，许多村民已经长期生活在城市，他们中的大多数人，甚至不知道自家的承包地在哪里，只是因为有老人在家，所以逢年过节才会回老家住两天。

泸县虽然只是一个样本，但这个样本却具有相当的普遍性，当下，许多欠发达地区的村庄和泸县相仿，常常只是在春节期间因为外出务工者的回乡才会有一些喧闹。在这样的现实背景下，大量宅基地闲置成为农村的一个问题，但在集体土地改革的过程中，依然不乏有反对和质疑的声音。

“社会往往会有惯性思维，认为宅基地和房屋是农民的命根子，不能动;也有人认为，宅基地涉及农村安定和稳定，不要轻易动。”刘守英告诉时代周报记者，无视现实变化，导致了宅基地制度安排严重滞后于现实需求，宅基地制度改革也因此落在其他改革后面。

在刘守英看来，费孝通语境中的“乡土中国”—以地为生、以农为业、生于斯长于斯、安土重迁的，其宅基地制度就无松动的可能。但随着农二代“离土出村不回村”成为普遍的社会现象，原本看来牢不可破的宅基地制度也面临改革压力。

刘守英告诉时代周报记者，目前土地结构的变化，在于代际差异的影响：离开土地的农一代和农二代，有着完全不同的经济社会特征与行为模式。

农一代对土地的感情深，他们“离土出村”最终回村，种地既是收入来源也是生活方式，宁愿住家里的瓦房也不住城里的楼房，不会轻易动家里的宅基地和房子。农二代基本没种过地，对土地的感情不深，不务农，不回村盖房，在城里购房的比例增加，生活方式城市化，回家只是为了探望老人。

“作为村集体的一员，村民就拥有使用集体土地的权利。不论是站在资源利用或者农民利益的角度，都应该对宅基地使用权适度松绑。”朱启臻对时代周报记者表示。

严格土地用途管制大原则

在2018年全国国土资源工作会议召开之后，舆论将姜大明的表态解读为“政府不再垄断居住用地供应”—政府将不再是住宅用地的唯一提供者，房地产开发商也不再是一手住房的唯一提供方。

但刘守英态度审慎，他认为，根据目前公布的内容作此评价仍然言之尚早，下一步出台的配套政策以及各地的执行细则，对于市场将起到更为关键的作用。

“土地问题关乎村里的人心问题，土地问题解决不了，村里的人心就散了。”罗永秋也对时代周报记者表示，集体土地的使用权转让必须要先完成确权流程，而牵涉包括历史遗留问题一系列困难的土地确权可能在限期的2018年底难以全部完成，要推动集体土地进入市场，先需要适度加快集体土地确权事宜。

在朱启臻看来，政策落地的关键在于“适度”。“在全国国土资源工作会议上，姜大明部长特别强调，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破。”朱启臻认为，“适度”的核心在于严格实行土地用途管制的大原则。简单地讲，就是城里人不可以到农村买宅基地，农村的宅基地只能农村人买，这个农村人可以是本集体的，也可以是外村集体的。要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。

朱启臻补充道，此次的政策作了严格的规定，如果不管住，很多需要宅基地的农民没法获得宅基地，城里人因为资本力量比较强，就可能改变乡村的结构和性质，这与改革的初衷是不符的。

刘守英也指出，目前国土资源部发出的改革信号的确可能打破政府在住房土地供应上的垄断：从所有城市住房用地都须通过招拍挂来供地，改为只要土地使用权合法，掌握存量国有土地的企业能够不需要通过招拍挂，可以供应住宅用地。

但刘守英同时指出，姜大明部长在讲话中提及的信息量过少，诸多问题还有待厘清，否则在打破政府垄断住宅用地供应后，又会留下权力寻租空间。

“例如说非房地产企业合法取得的土地，不通过政府垄断的招拍挂市场供地，其中哪些土地可以作为住宅用地?有多大比例的土地可以供应?该用地要不要符合整个城市的供地结构?哪个部门负责审批?”刘守英指出，如果不能完善相关落地法规，反而可能引起房地产市场乱象。